פסק-דין בתיק עמ"נ 27066-03-12

1.         מי מוסמך לדון בהשגותיו של בעל זכויות במקרקעין על החלטת ועדה מחוזית הפועלת במרחב תכנון מחוזי מכוח סעיף12(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, להטיל עליו היטל השבחה? האם נתונה הסמכות לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז או שמא הסמכות נתונה אך ורק לבתי המשפט? בכך עוסק הערעור שבפני שהוגש כנגד החלטת ועדת הערר המחוזית במחוז חיפה שסילקה על הסף ערר שהוגש בפניה על ידי המערערת.

רקע

2.         המערערת הינה בעלת הזכויות במקרקעין הידועים כחלקה (חדשה) 44 בגוש 12425 המצויים באזור התעשייה בקיסריה (להלן: "המקרקעין"), אותם רכשה ביום  1/12/99 על פי הסכם חכירה בינה לבין החברה לפיתוח קיסריה לתקופה של 49 שנים. המקרקעין מצויים מחוץ לתחום מרחב תכנון מקומי כלשהו, כלומר הינם מוגדרים כחלק ממרחב תכנון מחוזי.

3.         בהתאם לתכניות המתאר החלות על המקרקעין ולהיתר בניה משנת 1985 (מס' 293א'), הקימה המערערת על המקרקעין מבנה תעשיה בשטח של כ- 27,285 מ"ר (כיום שטח המפעל הינו כ- 29,000 מ"ר), המשמש כמפעל לפיתוח, עיצוב וייצור אוטובוסים (להלן: "המפעל").

4.         ביום 20/1/10 קיבלה ועדת משנה לתכניות א' של המשיבה החלטה כללית,  להוסיף לרשימת התכליות לשימושים המותרים על פי תכנית המתאר גם את התכלית של הקמת מתקני ייצור לאנרגיה נקייה באזור התעשייה קיסריה. מטרת התיקון הייתה לאפשר למפעלי התעשייה הקיימים והחדשים באזור התעשייה להקים מתקנים פוטו-וולטאים ואחרים לייצור אנרגיה.

            בעקבות תיקון תכנית המתאר הגישה המערערת בקשה לאישור תכנית שינויים למבנה ולקבלת היתר להקמת מתקן פוטו-וולטאי לייצור חשמל  (מספר 13/17/41/066).  בישיבתה מיום 8/12/10 החליטה רשות הרישוי של המשיבה לאשר הבקשה להיתר לרבות את הקמת המתקן הפוטו- וולטאי (להלן: "היתר הבניה").

5.         ביום 17/1/11, כלומר לאחר אישור הבקשה להיתר, פורסמה למתן תוקף תכנית המתאר הארצית למתקנים פוטו וולטאיים - תמ"א 10/ד/10 (להלן: "תכנית המתאר הארצית"). תכנית המתאר הארצית חלה על כל שטחי המדינה ומטרתה העיקרית לקבוע הנחיות להקמת מתקנים פוטו וולטאיים על מנת לעודד את השימוש בהם לניצול אנרגיית השמש לצורך ייצור חשמל. התכנית מפרטת הוראות למתן היתרים ולהכנת תכניות מפורטות להקמת מתקנים כאמור, ואת התנאים לאישורם.

6.         כתנאי לקבלת היתר בנייה נדרשה המערערת לשלם היטל השבחה לוועדה המחוזית. הוועדה המחוזית פנתה לשמאית לילך בן פורת שערכה שומה של עליית ערך המקרקעין (ההשבחה) בעקבות אישור הבקשה למתן היתר הבניה. השמאית סברה כי ההשבחה נעוצה במתן היתר הבניה ולא בתכנית המתאר הארצית ועל כן קבעה את מועד ההשבחה למועד אישור הבקשה להיתר. השמאית העריכה את עליית ערך המקרקעין בעקבות קבלת הבקשה להיתר בסך של 2,260,000 ש"ח. בהתאם נדרשה המערערת לשלם היטל השבחה בסך של 1,130,000 ש"ח.

7.         המערערת, אשר חלקה על דרישת ההיטל, הגישה ביום 25/1/12 ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר"). המערערת העלתה בעררה טענות הן ביחס לעצם חבותה בתשלום היטל ההשבחה והן בנוגע לשומת ההיטל.

            ביום 31/1/12 החליטה ועדת הערר למחוק את הערר שהגישה המערערת. בהחלטתה כתבה:

"בהתאם לפסיקה, אין לועדת הערר סמכות לדון לגבי העררים שמוגשים על החלטות של הועדה המחוזית. תיק הנ"ל נפתח בטעות, הערר נמחק".   על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור העומד להכרעה בפני.

המחלוקות

8.         במוקד המחלוקת בין הצדדים ניצבת שאלת סמכותה של ועדת הערר לדון בעררים בענייני היטל השבחה אשר הוטל על ידי ועדה מחוזית במרחב תכנון מחוזי. כדי להבין את המחלוקות נקדים מספר הערות ביחס למסגרת המשפטית.

מרחב תכנון מחוזי- גלילי

9.         שטח מדינת ישראל מחולק למרחבי תכנון מחוזיים. בכל מחוז תכנון מכהנת ועדה מחוזית לתכנון ובניה המוקמת בהתאם לסעיף 7 לחוק התכנון והבניה. סמכויות הוועדות המחוזיות קבועות בחוק. כל מחוז מחולק למרחבי תכנון מקומיים המוקמים על פי צו הכרזה, כאמור בסעיף 13 לחוק התכנון והבניה. בכל מרחב תכנון מקומי מכהנת ועדה מקומית לתכנון ולבניה (סעיף 17 לחוק התכנון והבניה).

10.        הואיל ולעיתים קיים פער בין שטח המרחב המחוזי לבין מרחבי התכנון המקומיים שהוקמו בצו, נקבעה בסעיף 12 לחוק התכנון והבניה הוראה שיורית ולפיה "כל שטח במחוז שאיננו מרחב תכנון מקומי לפי סימן ג' או מרחב תכנון מיוחד לפי סימן ד', יהיה אף הוא מרחב תכנון מקומי". מרחב תכנון שכזה מכונה גם מרחב גלילי. במרחב גלילי פועלת הוועדה המחוזית בלבד ומוענקות לה כל הסמכויות של ועדה מקומית בתחומי מרחב תכנון מקומי. סעיף 12 סיפא אומר "ולועדה המחוזית של המחוז יהיו באותו שטח, בנוסף על סמכויותיה האחרות לפי חוק זה, כל הסמכויות שהיו לועדה המקומית אילו הוכרז השטח מרחב תכנון מקומי [...]".

11.        אזור התעשייה קיסריה אינו כלול בתחומי מרחב תכנון מקומי כלשהו. לפיכך, פועלת באזור זה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה והיא שמפעילה את הסמכויות המוענקות בדין לוועדה מקומית במרחב תכנון מקומי.

היטל השבחה

12.        פעולה תכנונית של רשויות התכנון משפיעה על שוויים של נכסי מקרקעין שבידי הציבור. לעיתים הפעולה התכנונית מביאה לפגיעה בערך המקרקעין ולעיתים הפעולה התכנונית מעלה את ערכם כלומר, משביחה את המקרקעין. מקום שהפעולה התכנונית פוגעת בערך המקרקעין עשוי בעל הזכות בהם לזכות בפיצוי בגין פגיעה זו, בין מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ובין מכוח דיני ההפקעה למיניהם. מאידך, כאשר הפעולה התכנונית משביחה את המקרקעין עשוי בעל הזכויות בהם להידרש לשאת בתשלום היטל השבחה, דהיינו, לשתף את הציבור בעליית הערך.